“政策建议”专栏 | 新时期推进县域城镇化的主要思路
导读
县级单元是我国地方政府体制“省—市—县区—乡镇”四级行政体系中承上启下的重要单元。
2017年，党的十九提出实施“乡村振兴战略”，坚持农业农村优先发展，以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为总体要求，加快推进农业农村现代化。县域城镇化和乡村振兴已经成为新型城镇化的关键和重点，对实现城乡经济社会一体化发展具有重要的战略意义。
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县级单元是我国地方政府体制“省—市—县区—乡镇”四级行政体系中承上启下的重要单元。截止2014年底，全国县级单元总数为1903个，其中县级市361个 ，县1425个，自治县117个。县域（不含县级市）国土面积约760万平方公里，占总国土面积的79%。
2017年，党的十九提出实施“乡村振兴战略”，坚持农业农村优先发展，以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为总体要求，加快推进农业农村现代化。县域城镇化和乡村振兴已经成为新型城镇化的关键和重点，对实现城乡经济社会一体化发展具有重要的战略意义。
一、新时期我国城镇化的基本特征
县级单元的类型多样、差异巨大，不仅是东中西部在地形、地貌、自然资源的差异，还包括经济发展水平的巨大差异。同时，县级政府在行政体制中处于弱势地位，缺乏自主权，资源被剥夺，乡村基层治理能力也不断下降。此外，县域人口大量流动的不稳定特征明显。“双栖”、“通勤”、“兼业”是县域城镇化重要的居住状态和就业方式。而县域城乡聚落空间结构则呈现出由极化向均衡，由单中心向多中心，由分散向网络化结构发展的特征。
二、县域城镇化存在的主要问题
（一）地方推进城镇化实践中的偏差。
大规模撤县改区，一定程度上导致一些特大城市、地级市空间城市化快于人口城市化，带来“假性城市化”问题。盲目乡镇改街道，“城镇人口”虚高，部分乡镇人口规模和人口密度偏低，改街道后难以发挥集聚优势，导致活力不足，依靠上级拨款，降低了发展自主性。大量撤村并点造成被动“城镇化”，重指标、轻质量，采取行政命令、一刀切考核运动式推进“城镇化”，撤村并点导致人为的乡村拆毁，乡土文化消解，基层自治功能衰弱。
（二）县域经济发展水平不高，发展动力不足
县域经济发展水平与城市差距大，2014年，人均GDP低于全国平均水平的县域占比高达80.79%，其中45.02%的县域人均GDP未能达到全国平均水平的一半；2014年县域公共财政收入为2.09万亿元，仅占全国公共财政收入的14.70%；而全国县域人均存款与城市人均存款约为0.29：1。此外县域贫困问题依然严峻，2016年全国共592个贫困县级单元，其中19个为市辖区，573个皆为县级单元，占比达到97%。
（三）事权与支出责任不匹配,公共服务供给能力不足
财权层层上移，事权层层下放，基层政府普遍承担着较重的公共支出事务。县域财政支出与收入差额持续增加，从2006年的0.56万亿元增加至2014年的2.83万亿元，收支失衡愈发明显。财政层级过多也导致县乡政府普遍陷入财政困境，地级市政府截留、挪用给予县级政府财政补助的“攫取之手”现象突出。县域医疗、教育等各项公共服务供给能力不足，水平不高，基础设施建设严重滞后。此外，公共服务城乡配置不平衡，供需不匹配，主要包括城乡间的不匹配、供给类型与需求不匹配、政府-市场结构与需求不匹配。
（四）土地资源配置中处于弱势，土地制度改革滞后
县域在建设用地配置中处于弱势地位，建设用地实行自上而下指令性计划管理，指标分配偏向城市，尤其是大城市，极大压缩了县域发展空间。农地、农房的产权抵押面临相关法律法规、配套机制、社会保障等诸多因素的制约；尤其受《土地管理法》、《农村土地承包法》等限制，诸多问题有待解决。
（五）县域环境污染风险大，治理能力不足
大量县域的区位、资源、生态敏感性等条件不适合工业化路径。污染企业向城市群、都市区以外迁移，县级单元在经济发展压力下，环境治理的积极性不高，应对能力不足，同时环保基础设施建设和运行落后，环保资金和技术匮乏。
（六）县域建设忽视文化保护与传承
工业化和标准化建造方式是地域性建筑文化和城市特色消逝的重要因素。县城工业化、城镇化进程中，存在缺乏对乡土文化理解，缺乏对自然山水尊重，缺乏对地域特色研究的现象。而政府主导的撤村并点是直接导致村落急速消亡最主要原因。同时乡村建设缺乏保护与传承意识，大多数村庄规划和建设中缺少对村庄整体内生发展机制思考，对传统村落的建设稀缺性、珍贵性价值认识不足、保护意识仍然不强。
三、基层单元城镇化的国内外经验借鉴
（一）国内经验借鉴
1、云浮实验，美好环境与和谐社会共同缔造
云浮作为广东省的后发地区，面对发展不充分的状况，市委、市政府对城市发展的战略和方向进行了认真的思考：认为云浮不具备珠三角当年发展模式的条件，作为广东省的生态区，必须在发展中坚决落实科学发展观，加快转变发展方式。2010年6月云浮召开“转变发展方式，建设人居环境”研讨会，达成了“以美好环境与和谐社会共同缔造为核心”的云浮共识，进而推进了人居环境科学实验工作——云浮实验。
2009年初，云浮编制了《云浮市资源环境城乡区域统筹发展规划》统一了云浮建设人居环境的思想，形成了共同的奋斗目标。目前生态文明村创建覆盖率达70%，正全力加快105条省定贫困村新农村示范村的规划建设，为云浮全面建设“现代生态城市”提供有力保障。
2、江苏省特色田园乡村建设行动
江苏省从2011年起先后开展了乡村调查行动，乡村庄环境整治行动和特色田园乡村建设行动。规划乡村先从认识乡村做起，就此，江苏对283个村的6000多名农民进行访谈调查。
随后，江苏对农村环境进行了一次最大规模的集中行动，对所有建成区外的18.9万个自然村点位名称入数据库，从18.9万个自然村遴选出要优先配置公共资源的重点村，保护乡愁和自然田园格局，对这些村庄实施“六整治六提升”，其他村实施“三整治一保障”，达到环境整洁村标准。
2017年江苏省开始启动特色田园乡村建设行动，挖掘出来当代乡村特有的魅力和吸引力，带动乡村的综合复兴。
（二）国际经验借鉴
1、美国：集聚的城镇化
战后郊区化政策推动了大都市区周边小城市的蓬勃发展。通过设施建设、住宅政策、产业布局等多种方式推动郊区的发展，设施水平提升、购房政策宽松、就业岗位吸引共同带动人口从大都市分流。家庭农场和农业补贴共同提升了农业地区的收入水平。美国现代农业更多呈现规模化经营的特征，而由于大量政府的收入二次分配，均衡了人均收入水平，使得中西部地区的大部分县人均收入水平及增长速度与东西部都市区基本相当。
2、德国：均衡的城镇化
19世纪初德国的诸多邦国相互制衡的机制为城镇的均衡发展提供了历史的基础。市、镇、乡均是地方自治组织，很大的自主性来发挥自身优势。而德国产业革命是从天然资源的小城镇发展起来的，在工业化初期就形成独特的小镇+企业的发展模式。
在行政体系上，通过平等的城市关系，固定的分税制原则，保障每个城市都有税收来源；在经济体制上，充分发挥市场的作用，兼顾市场的自由与社会平衡；在治理机制上，实施多层次、多维度的治理机制，保障各利益团体与公众参与；在公共政策上，通过发达地区带动薄弱地区，实现城市与县城、镇、村“等值化”发展；在政策导向上，积极推动去中心化、均衡发展的政策，以推动均衡化的城镇体系。
3、法国：由集聚走向均衡
法国通过行政体系的调整以及一系列政策的推动，保障城镇体系的均衡化发展。通过中央和地方权力的相互协调和制衡，确保地方发展的活力。同时通过1982年设立大区，增加地方权力，增加地方发展的自主权。政府从二战后至今一直通过经济、产业、社会、空间等多维度政策的推动，促进城镇的均衡发展，如1955年《经济和社会发展基金》、1964年《平衡型大都市政策》、1967年《服务业分散化政策》、1972年《中等城市政策》、1974年《地方分权政策》、1975年《小城市政策》等。
4、日本：自上而下的城镇化调节
日本在区域政策上，长期坚持引导空间上的均衡发展。在财税政策上，采用减免税收的方式支持地方经济发展；通过设立直接服务于落后地区的开发公库、优惠贷款、提供援助等手段，采用优惠金融方式对落后地区予以援助。在公共品投资建设上，推动道路、港口、市政等基础设施建设，加强对信息基础设施建设；同时国家对都道府县市町村的教育经费支出补助50%，从而振兴落后地区教育。优化经济产业结构方面，2000年以后，逐步强化新经济发展，推动长期滞留型休闲娱乐设施的建设；鼓励以大学及研究机构为核心，建设知识集群。
四、支持县域城镇化发展的策略与政策建议
针对我国县域城镇化存在的主要问题，借鉴国内实践与国际经验，具体提出以下建议：
（一）县级单元治理能力提升策略
扩大县级单元自主权。简化行政层级，改革“市管县”体制，加快推进“省管县”体制。增强县政府治理手段，推动省、市政府对县级单元进一步简政放权，强权赋能，提升县级单元在财政、土地、政策等方面的自主权。优化事权分配格局和财政、人事、行政权力格局，使县级政府的责、权、利相一致。但对一些关系到经济社会可持续发展、区域协调发展等长期性、全局性管理事项，上级政府应保留一定的审批权，以避免县级政府的短期性非可持续行为。
完善县域城乡治理体系。加强县级单元执政能力建设，鼓励治理创新，发挥基层自治优势。国家和省要大力激励和引导人才向县级政府和专业部门流动，以建立专业化、高素质的人才队伍。创新领导干部考核机制，在考核目标上，淡化传统的GDP考核，要把社会民生保障、基本公共服务水平提高、资源消耗、环境生态保护等方面内容纳入考核。积极发展乡村民主自治，激发自下而上的治理活力；强化政府与人民之间的沟通和协调，寻求共治共识；同时，充分吸引企业、第三方机构等社会力量参与县域治理。
（二）差异化的城镇化发展策略
我国幅员辽阔，县级单元的类型众多。24%属于都市圈内的县、10%属于高密度平原地区的县、7%属于低密度平原地区的县、21%高密度山地丘陵的县、30%属于低密度山地丘陵的县、8%属于不宜居地区的县。
都市圈内县域的核心策略是优化提升。都市圈内县是县域城镇化进程的主体区域，2000年到2010年间承载了所有县域41%的城镇人口增量和50%的经济增量。未来城镇化发展重点将由提高城镇化水平向提升城镇化品质转变，由外延扩张型向内涵提升型转变。
高密度平原县的核心策略是实施以综合服务驱动的城镇化发展路径。高密度平原县一方面承载大量人口，人口大县多且人口密度非常高。同时，经济发展较为落后且城镇发展缓慢，导致人口大量外流，是劳动力输出地区，是未来县域发展工业的潜力地区。这类地区未来应当走以综合服务与工业化驱动的城镇化发展路径，强化县城与重点镇综合服务能力，增强以工业和服务为主的多元化就业对县域城镇化的支撑作用，着力改善就业创业环境，引导农业转移人口就地就近就业安家，吸引外出人口回流，促进就地城镇化。
低密度平原县的核心策略是实施转型驱动的城镇化发展路径。此类县常住人口收缩，外出人口增加，城镇发展动力不足。要坚持以转型驱动的城镇化发展路径，大力实施创新驱动发展战略，推进经济结构战略性调整；完善有利于人才发展的体制机制和政策，推动资源枯竭、产业衰退、生态退化地区转型发展，提高城镇化发展质量。
高密度山地丘陵县的核心策略是实施以综合服务和特色发展双轮驱动的城镇化路径。这一地区城镇化水平较低，工业化整体处于初中期阶段，经济发展水平相对落后。一方面要全面提升县城与重点镇的综合承载能力，提升公共服务与基础设施水平，优化空间布局，提高县域就地城镇化承接能力。另一方面，要积极利用县域内的生态文化资源，发展旅游和新经济，利用丰富的地形地貌和自然文化资源，加强旅游服务和基础设施建设，以旅游为基础推动城镇化发展。同时也可以利用靠近中心城市和生态环境优势，择机发展特色化的新经济产业。
低密度山地丘陵县的核心策略是实施魅力引领的特色城镇化发展路径。此类县大多处于生态脆弱区和少数民族聚居区，自然与文化的资源丰富，又有重大的保护任务。要避免工业化的传统发展模式，积极探索魅力引领的特色城镇化发展路径。响应中等收入群体日益增长的的消费需求和生活方式的转变，将城镇化发展与历史文化保护、生态环境保护相结合，保护优秀国土景观和珍贵文化遗产的同时，发展生态农业、旅游休闲、“互联网+”等新经济和绿色产业。
不宜居地区县的核心策略是实施生态优先的发展路径，由国家和省给予民生保障。这类地区县有国家重要的生态安全屏障，国家边境安全屏障和边远地区发展支撑的特殊地位和作用。应当采取生态优先的城镇化发展模式，积极加强生态环境保护，不追求城镇化的速度、水平与一般意义上的经济增长速度，通过本地的生态型经济发展和国家、省的扶持与保障，实现生态优先、稳定、和谐的可持续发展。
（三）乡土文化和特色保护策略
政府要承担文化保护的责任。明确县级政府的历史文化保护责任，建立县域历史文化保护的体制机制，落实历史文化遗产保护的责任主体。
社会民间力量是乡土文化传承主体。要激励村民集体与个体、社会组织和公益机构参与乡土文化传承和文化传统保护。通过文化教育与宣传，建立乡村文化协会、乡村建设协会，让村民切实加入到乡村文化传承和保护建设中来。
用本土建造传承文化、激发活力。乡村建设要逐渐摆脱标准化、城市化的营建模式。鼓励动员社会组织、公益机构、志愿人士和设计师下乡，探索传承历史文化，体现本土特色，适应现代生活的乡村建筑样式。
（四）城乡聚落空间规划改革策略
明确县级单元空间规划的立足点和根本目的。县域城乡聚落空间规划对象是城乡聚落，规划编制目的是通过优化空间资源配置，提高城乡居民整体的生产、生活水平，保护生态环境。因此，空间规划应以综合的社会、经济、环境效益的最大化为目标，应以实现县城的整体健康持续发展为目标。县级单元的空间规划也不应是现有多部门各项规划的“多规合一”，而应是以县域城乡聚落空间规划来统领、整合各部门的规划。
提高县域空间规划编制的针对性。应当针对不同类型县域的主要矛盾，编制因地制宜、有所侧重的规划。对于发达地区、高密度建设的县域，应当编制城乡一体的空间规划，从整个区域着手，重点解决发展方式粗放、建设用地过度蔓延、生态破坏、农业空间压缩及生活环境污染等核心问题。对于不发达地区、建设用地密度较低的县域，可以采用“城乡分治”的规划模式，重点解决县城带动能力不强、乡镇服务能力弱、村庄空心化现象严重等核心问题。
加快县域空间规划人才引进与培养。面向县域规划建设的需求，大力推进县域规划建设人才培养，努力开辟引进各类人才的渠道，多形式、多层次、多渠道引进人才，为县域城乡空间规划建设提供良好的人才保障；鼓励广大规划专业师生走出校园参与县域规划实践，在实践中认识县域城乡空间特征，关注国家基层单元发展。面向基层规划专业人才匮乏的现状，探索以县域为单元，设置县域或镇村规划师制度。鼓励省级城乡建设主管部门根据省情特点，开展县级单元规划专业技术培训和交流，提高专业技术水平，出台专门适用于县级单元规划、设计、建设的技术标准，加强技术指导。
（五）构建支持县域城镇化的财税体系
1、改革财税制度
继续深化分税制改革。实行分级预算，减少财政管理级次。在明确市场经济政府职能边界前提下，合理划分各级政府的事责和财权。财政方面“省管县”有利于省级政府直接在财力上有针对性的加大对县域经济发展的支持力度，提高资金使用效率。
与此同时，扩大县级财政专项资金统筹使用范围，加大专项资金的统筹使用，做好财政存量资金的统筹使用，加大政府债务资金的统筹使用。
2、充分利用政策工具，发挥社会资本作用
利用财政资金注资政府投资基金支持产业发展。各地方县级政府应当在现有财力基础上，合理配置财政资金，设立政府投资引导基金，支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级和发展、基础设施和公共服务领域发展。
同时，创新公共服务领域财政投融资机制。加强县域公共服务领域的投资力度，提升县级政府公共服务的财政保障能力。
3、制定支持县域发展的税收政策
制定税收优惠政策促进资源型县域转型发展。对县域经济尤其是资源依赖型县域应有一定的政策倾斜，制定相应的财税激励政策，促进其经济转型，培育新的税收增长点。
同时，完善“以奖代补”激励机制。将中央财政支持与地方工作实绩挂钩，充分调动各级的积极性和主动性。在解决县乡财政困难方面应注重帮扶与激励并重。
4、鼓励金融机构支持县域城镇化
县域新型城镇化建设要构建功能健全、便捷高效的金融服务体系。加大信贷投入力度，大力支持县域城镇化建设。
同时，加强对城镇化进程中人口地理空间转移和身份转换的金融支持。金融机构应相机发放联保或小额担保贷款、农民工创业贷款、贴息扶贫贷款等，支持农村社区的复退军人、返乡农民工、失业和就业困难人员接受职业技能培训。
基于2017中国城市规划年会“对话城镇化——转型视角下的县域城镇化”论坛观点提炼，以下专家对建议有所贡献：
周岚，江苏省建设厅厅长，教授级高工；
杨燕英，中央财经大学，教授；
王兴平，东南大学，教授；
张娟，中国城市规划设计研究院研究中心主任，教授级高工；
闫岩，中国城市规划设计研究院上海分院，高级规划师；
邓春霞，云浮市规划编研中心主任，高级工程师；
邹军，中国生态城市研究院院长，教授级高工；
张菁，中国城市规划设计研究院副总规划师，教授级高工；
郑德高，中国城市规划设计研究院副总规划师，上海分院院长，教授级高工；
邱建，四川省建设厅副厅长，教授级高工；
武廷海，清华大学建筑学院，教授；
执笔人:李晓江，中国城市规划设计研究院原院长，教授级高工。
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